Аннотация.

Хотя во многих европейских странах повышение стоимости публичной собственности является первостепенной задачей в современной экономической ситуации, почти никогда публичные администрации не обладают необходимыми навыками для рациональной оценки наилучшего способа её использования. В данной статье [1] разработана и протестирована оценочная модель для поддержки решений публичных администраций, занимающихся определением наилучшего способа повышения стоимости (концессия, аренда или продажа) неиспользуемой и/или недоиспользуемой публичной собственности. Модель может быть применена к любому типу публичной собственности, но данное исследование сосредоточено на неиспользуемых религиозных культурных зданиях, распространенных в Италии как в крупных городах, так и в небольших населенных пунктах. В основе модели лежит предположение, что, поскольку рассматриваемые объекты представляют собой сложные здания, как правило, больших размеров, всегда подтверждается наличие двустороннего монопольного рынка. Применение модели к трем конкретным случаям, касающимся неиспользуемых религиозных зданий, расположенных в разных районах Южной Италии, показывает, что модель является простым в использовании инструментом, применимым в любом территориальном контексте.

1      Введение

Отсутствие публичного финансирования и ограничения расходов, установленные Пактом стабильности, направляют политику ведущих европейских стран на более бережное управление имеющимися ресурсами.

В этом контексте стратегическую роль приобретает использование неиспользуемых или недостаточно используемых объектов государственной собственности, в том числе тех, которые обладают культурной ценностью. Европейская рамочная программа исследований и инноваций (Horizon 2020) указывает на положительные эффекты, которые могут быть результатом использования общественных зданий, представляющих культурное наследие, как синтеза традиционной пассивной защиты этих активов, которая оказалась неэффективной и финансово неустойчивой для государственного управления, и их «продуктивного» использования посредством методов, совместимых с их природой и предназначением [1].

Итальянское законодательство предусматривает, что использование объекта публичной собственности может осуществляться двумя способами: отчуждением имущества или «прямым» использованием [2].

Отчуждение имущества предполагает его продажу, то есть передачу имущества другому (публичному или частному) субъекту. Первоначально рассматриваемая как панацея для сокращения государственного долга и выполнения условий Европейского пакта стабильности, отчуждение публичной собственности после первоначального энтузиазма в настоящее время характеризуется тупиком. Провал многочисленных аукционов, почти пустынных, подчеркнул трудности, связанные с продажей сложных объектов недвижимости [3] и характеризующихся значительными масштабами.

Усиление экономического спада, кредитный кризис, текущий кризис на рынке жилья и опасения по поводу «распродажи по бросовым ценам» публичной собственности, а также трудности с оценкой объектов недвижимости, расположенных на ограниченном рынке [4] или не имеющих аналогов [5], заставили многие правительства занять выжидательную позицию и обсудить альтернативные решения по передаче права собственности на государственную собственность [6]. Вместо пассивного подхода к публичной собственности, публичное управление в последние годы приняло стратегическую позицию, рассматривая эту собственность как ресурсы, которые необходимо использовать для достижения определенных целей [7, 8].

«Прямая» коммерциализация включает в себя все способы повторного использования, в соответствии с которыми государственное учреждение сохраняет право собственности на государственную собственность: например, восстановление государственной собственности, непосредственно находящейся в управлении государственного органа, или концессия на использование частному оператору для производства товаров и/или услуг, представляющих коллективный интерес.

Использование моделей государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяет оптимизировать этапы реализации и управления проектами. Хотя тематические исследования различных типов партнерств, несомненно, включают финансовые аспекты, ГЧП следует рассматривать как возможность для государственного сектора приобрести набор услуг на определенных условиях [9].

Решение в виде ГЧП отвечает необходимости поиска новых форм финансирования и внедрения специализированных навыков в операции по эффективному развитию и управлению этой собственностью [10, 11].

В большинстве случаев подлежащими улучшению общественными объектами являются заброшенные культурные здания, потенциал которых противоречит ограничениям их сохранения.

Необходимость компромиссного решения между общественной полезностью и случаями сохранения культурного наследия породила ряд политических мер, принятых на национальном и международном уровнях.

Кроме того, повышение уровня культуры и доходов, увеличение доступности свободного времени и улучшение транспортных и коммуникационных услуг способствовали росту потребления культурного наследия [12].

Некоторые авторы анализировали, как психологические факторы, такие как развлечение, образование, избавление от монотонности, возможность провести время с семьей, ностальгия, составляют важную мотивацию для туристов к использованию культурного наследия [13].

Помимо повышения уровня образования человека и являясь важной составляющей рекреационной деятельности, культурный туризм является источником богатства и рабочих мест [14].

Деятельность, связанная с культурным наследием, не только создает значительные экономические потоки, но и может использоваться в качестве средства трансформации определенных географических районов, поэтому она является частью многих стратегий местного и регионального экономического развития [15, 16].

Другие авторы рассматривают культурное наследие как рычаг для создания рабочих мест и подчеркивают, что результаты могут быть использованы для обоснования инвестиций в популяризацию культурного наследия [17, 18].

Экономические эффекты, создаваемые улучшением состояния заброшенной государственной собственности, символизирующей постоянную городскую отсталость, и собственности, используемой в настоящее время для общественных целей, но характеризующейся невыраженным потенциалом дохода, представляют собой важный ориентир для распределения национальных ресурсов и средств Сообщества, управляемых публичными администрациями, ответственными за выявление каталитических инвестиций для местного развития.

2      Цели работы

Перечень объектов публичной собственности чрезвычайно разнообразен по типологии: военные казармы, маяки, замки, монастыри, церкви, часовни, исторические здания, тюрьмы и т. д.

В большинстве случаев эти объекты имеют целевое назначение, которое не совпадает с их наиболее эффективным использованием, то есть использованием, способным максимизировать внутреннюю прибыльность объекта. Изменение целевого назначения влечет за собой воздействие на городскую структуру, которое может стать стимулом для процессов экономического и социального развития территории.

Процесс принятия решений о перепрофилировании объектов недвижимости должен тщательно оценивать любые будущие сценарии, а также учитывать затраты, выгоды и риски каждого возможного варианта [19, 20, 21].

Хотя повышение статуса публичной собственности является первостепенной темой в нынешней экономической ситуации, почти никогда публичные администрации не обладают необходимыми навыками для рациональной оценки наилучшего способа ее использования.

В данной работе разработана модель, которую публичная администрация может использовать для определения наилучшего способа использования (концессия, аренда или продажа) неиспользуемого объекта недвижимости. Модель легко применима к любому типу публичной собственности, подлежащей модернизации, но в данной работе особое внимание уделено религиозным зданиям, находящимся в запущенном состоянии, которые очень распространены в Италии, особенно в городах древнего происхождения.

Основная гипотеза модели заключается в том, что для больших размеров, которые обычно характеризуют анализируемую недвижимость, как в случае продажи, так и в случае концессии и аренды, существует форма двустороннего монопольного рынка. В этой ситуации обменная цена не определена априори, а может быть определен лишь диапазон значений равновесной цены, зависящий от различных характеристик, выражающих договорные возможности участвующих сторон.

Предложенный алгоритм работает в два этапа:

1. на первом этапе определяется равновесная цена для двух возможных (публичных и частных) сторон договора в гипотезе продажи и в гипотезе концессии и аренды;
2. на втором этапе определяется наилучшее решение между продажей и концессией и арендой в соответствии с финансовыми потребностями публичного управления и частного предпринимателя.

Структура статьи следующая.

В разделе 3 упоминаются нормативные ссылки и инструменты для повышения эффективности использования неиспользуемой или недоиспользуемой публичной собственности, разработанные в Италии в последние годы.

В разделе 4 основное внимание уделяется неиспользуемым религиозным зданиям, основные характеристики которых описаны.

В разделе 5 вводятся гипотезы работы и определяется модель для определения наилучшего способа повышения эффективности использования публичной собственности как в случае продажи, так и в случае концессии и аренды.

В разделе 6 модель применяется к трем конкретным случаям, касающимся неиспользуемых религиозных зданий, расположенных в разных районах Южной Италии. Результаты иллюстрируются.

В разделе 7 обсуждаются выводы работы.

3             Нормативные ссылки и инструменты

В сфере повышения стоимости публичной собственности в последние годы по всей Европе наблюдается широкое развитие нормативной базы.

В Италии последние нормативные акты, касающиеся публичной собственности, направлены, с одной стороны, на активизацию процесса общей оценки множества объектов публичной собственности с целью создания в экономическом и социальном контексте, в котором они расположены, элементов стимулирования и привлечения дополнительных инициатив местного развития; с другой стороны, на упрощение процесса, ведущего к формализации новых предполагаемых видов использования.

Среди последних нормативных актов, направленных на рационализацию отчуждения публичной собственности, следует упомянуть Декреты-законы № 112/2008, 85/2010 и 133/2013.

В Италии последние нормативные акты, направленные на рационализацию отчуждения публичной собственности, заслуживают упоминания в Декретах-законах № 112/2008, 85/2010 и 133/2013.

Статья 58 Декрета-закона № 112/2008 предусматривает, что регионы, провинции, муниципалитеты и другие органы местного самоуправления могут определять на своей территории публичное имущество, больше не используемое для выполнения служебных обязанностей, которое может быть оценено или продано. Для этого имущества компетентные органы должны разработать план отчуждения и оценки, который ежегодно прилагается к прогнозной смете.

Декрет-закон № 85/2010 вводит понятие «федерализма государственной собственности», явление, сопутствующее фискальному федерализму: оно заключается в передаче имущества, принадлежащего государству, местным органам власти. Декрет-закон № 85/2010 предусматривает определение государственного имущества, которое может быть передано муниципалитетам, провинциям, городам и регионам, с целью содействия «максимальной функциональной оценке» этого имущества. Для переданного имущества местные органы власти могут устанавливать процедуры отчуждения.

Для упрощения реализации публичой собственности, в соответствии с Декретом-законом № 133/2013, упрощенный механизм прямых продаж, уже предусмотренный для активов, принадлежащих государству, был распространен на объекты, находящиеся в собственности местных органов власти. Таким образом, Агентство государственной собственности уполномочено продавать путем частной сделки ряд объектов, являющихся объектами государственного культурного наследия. Продажа влечет за собой упразднение государством существующих концессий и любых прав преимущественной покупки, которые могли бы принадлежать третьим лицам в случае перепродажи.

Наряду с этими правилами, законодательный орган определил ряд инструментов для повышения стоимости публичных активов, среди которых концессия пользования, унитарные программы оценочной стоимости, унитарные программы оценочной стоимости территории, инструменты управления и оценочной стоимости недвижимого имущества, а также проект «Valore Paese Dimore» («Оценка страны и государства»).

С 2001 года, согласно статье 3-бис Декрета-закона № 351/2001 (с изменениями и дополнениями), оценочная стоимость и использование в экономических целях публичной собственности планируются посредством концессии пользования.

Вкратце, концессия является инструментом государственно-частного партнерства, позволяющим развивать и повышать стоимость правительственных активов путем передачи рыночным операторам права использования их в экономических целях на определенный период времени; концессионеры, в свою очередь, принимают на себя ответственность за их реконструкцию, функциональную перепрофилировку и плановое и внеплановое техническое обслуживание.

Срок действия концессии соизмерим со сроком окупаемости инициативы для концессионера и, однако, не превышает 50 лет. По истечении срока концессии государство вновь получает в полное распоряжение имущество, включая все преобразования, улучшения, дополнения и присоединения к нему.

Недавно Закон № 228/2012 ввел возможность того, что по окончании концессии Министерство экономики и финансов, после проверки достижения целей перепланировки и преобразования имущества, может признать за концессионером право преимущественной покупки имущества по рыночной цене, если отсутствуют потребности в институциональных целях.

Программы единой оценочной стоимости (Unitary Valorization Programs (PUV) – в соответствии с подпунктом 262 Закона № 296/2006 – направлены на достижение двух основных целей:

1. рационализация и повышение стоимости государственного имущества территории посредством операций обмена, передачи и концессии пользования;
2. предоставлять в пользование объекты недвижимости, находящиеся в публичной собственности, главным образом посредством концессий, для развития экономической деятельности, соответствующей европейским, национальным и региональным стратегиям экономического планирования.

Введенные статьей 27 Декрета-закона № 201/2011, Единые программы по улучшению стоимости территории (PUVAT) призваны активизировать и завершить в определенные сроки, установленные соответствующими администрациями, «уникальный» процесс улучшения стоимости государственной собственности в соответствии с рекомендациями территориального развития и экономического планирования. Цель состоит в создании в рамках рассматриваемого экономического и социального контекста элемента стимулирования и привлечения инициатив местного устойчивого развития, а также в увеличении местной общественной инфраструктуры и социального жилья.

Статьями 33 и 33 бис Декрета-закона № 98/2011 были введены новые финансовые инструменты для повышения экономической и социальной ценности публичной собственности.

Статья 33 предусматривает создание интегрированной системы фондов недвижимости [22] с целью повышения эффективности процессов девелопмента и улучшения имущества, находящегося в публичной и местной собственности. В частности, указом министра экономики и финансов предусмотрено создание компании по управлению активами для учреждения и управления одним или несколькими инвестиционными фондами в сфере недвижимости, преследующими стратегические цели, включая сокращение государственного долга.

В статье 33-бис определены виды деятельности по оценке и управлению государственной собственностью, которые, используя государственно-частное партнерство и институциональные консультации, создают операционные модели, предусматривающие прямое или косвенное участие частных операторов.

Проект «Valore Paese Dimore», разработанный Агентством государственной собственности, направлен на укрепление итальянского культурного предложения и конкурентоспособности за счет развития устойчивого туризма.

Вдохновленный моделью испанских «Paradores» и португальских «Pousadas», проект «Valore Paese Dimore» направлен на создание национальной сети приемно-культурных зданий, которые будут построены в заброшенных публичных объектах, обладающих большой исторической и художественной ценностью, а также на экологических и ландшафтных территориях, с целью продвижения итальянского превосходства и повышения культурного и туристического предложения и развития территории. Цель состоит в создании новой системы гостиничного размещения, отвечающей потребностям рынка и в большей степени учитывающей особенности культурного наследия.

4    Религиозные здания, находящиеся в заброшенном состоянии.

Это объекты, изначально предназначенные для религиозных целей (оратории, церкви, часовни, монастыри, святилища и т. д.), но в настоящее время находящиеся в заброшенном состоянии. Среди различных причин можно выделить сокращение числа религиозных призваний и высокие затраты на содержание зданий — зачастую действительно огромные — предназначенных исключительно для религиозных целей, то есть для финансово невыгодной деятельности.

Хотя многие заброшенные религиозные здания расположены в отдаленных от городов местах, в уединенных уголках, подходящих для медитации и молитвы, часто встречаются заброшенные церкви, расположенные в центре городов. Фактически, церковь была центром общественной жизни города, поэтому почти все исторические центры Европы развивались концентрически относительно самой важной городской церкви.

Городская центральность религиозного здания была прямым следствием дополнительных функций, которые добавлялись к религиозной деятельности. Нередко, например, аркада на первом этаже сдавалась в аренду купцам или нотариусам, которые платили высокую арендную плату, чтобы оставаться в престижном месте.

В Милане, в портике базилики Святого Амвросия, стабильно велась деятельность, связанная с торговлей и политикой [23].

Наличие заброшенных религиозных зданий в городской среде является элементом деградации, требующим определения новых функций для этих объектов. Эффективность проектов перепланировки публичной недвижимости достижима при удовлетворении потребностей трех заинтересованных сторон:

1. местных органов власти, ответственных за надзор за градостроительными нормами;
2. частных инвесторов, носителей ноу-хау и финансовых ресурсов, необходимых для реализации проектов и, с другой стороны, заинтересованных в прибыльности разработанных проектов;
3. потенциальных пользователей ценной недвижимости, конечных бенефициаров выбора публичных и частных операторов.

В этом смысле новые функции этой недвижимости не могут игнорировать территорию назначения и отношения с местными заинтересованными сторонами.

Несмотря на интерес к повышению стоимости неиспользуемых объектов, частные инвесторы проявляют осторожность в финансовом участии в реконструкции заброшенных религиозных зданий.

Такое отношение обусловлено как высокими затратами, связанными с восстановлением этих объектов [24, 25], так и наличием исторических и архитектурных ограничений, требующих сохранения за счет эффективного улучшения.

Несколько авторов проанализировали последствия присвоения зданию статуса объекта, обладающего культурной ценностью.

Присвоение статуса объекта культурного наследия может иметь различные последствия, как положительные, так и отрицательные. Главным недостатком является ограничение имущественных прав собственника. Положительным аспектом является возможность использования различных форм налоговых вычетов [26]. Эффект присвоения статуса объекта культурного наследия зависит от территориальной значимости, признаваемой для здания: положительное влияние оказывает «национальное» обозначение, а отрицательное — «местное» [27].

Более того, религиозные здания также характеризуются церковными ограничениями, требующими преобразования религиозного объекта в «исключительно социальную» функцию. Кроме того, убедительность церковных ограничений, то есть признание социальной полезности новых функций, предоставляемых в перестраиваемом религиозном здании, может привести к затягиванию бюрократического процесса, необходимого для получения разрешения на строительство. В случаях, когда на восстановление этих объектов выделяются государственные средства, соблюдение сроков расходования выделенных ресурсов может быть поставлено под угрозу искусственностью процедур утверждения местной администрации.

Наконец, если существует множество конкретных случаев неиспользуемых религиозных объектов, расположенных в центре города, которые представляют собой компромиссные решения между целями получения прибыли частными инвесторами и потребностями сохранения культурного и церковного наследия, то ситуация иная с религиозными зданиями, расположенными далеко от городов. В этих случаях интерес частных инвесторов может быть активирован:

1. путем предоставления высокодоходных функций (торговые центры, жилые помещения, клубы и т. д.), всегда соответствующих исторической матрице объектов;
2. путем включения объектов в систему социальной активности (музеи, конференц-залы, культурные центры, образовательные учреждения и т. д.) с целью создания финансово самодостаточной системы функций.

5    Модель

В нынешней экономической ситуации, характеризующейся дефицитом публичных средств и необходимостью оптимизации распределения имеющихся ресурсов, крайне важно привлекать частных инвесторов к инициативам по повышению стоимости территории.

Религиозные здания, находящиеся в запущенном состоянии, особенно с учетом их больших площадей, представляют собой активы, способные одновременно выполнять различные функции. Эта особенность будет в большей или меньшей степени эксплуатируемой в зависимости от местоположения объекта, типа постройки, градостроительных норм, возможных церковных и культурных ограничений, которые могут ограничивать его использование.

В современной литературе определения наиболее эффективного использования сходятся в условиях технической, правовой, финансовой и экономической функции, ответственной за получение наивысшей рыночной стоимости [28].

Наиболее эффективное использование включает в себя концессию и аренду объекта недвижимости, подлежащего модернизации.

Использование процедур ГЧП позволяет публичному органу, ответственному за реконструкцию объекта недвижимости, с одной стороны, переложить на частного инвестора затраты на его восстановление.

С другой стороны, доверить управление имуществом частным предпринимателям, которые регулярно работают в секторе, соответствующем выявленным новым видам использования и, следовательно, более коммерчески значимым [29].

Денежная прибыль для публичного органа, владеющего имуществом, подлежащим оценке, представляет собой ежегодную арендную плату, выплачиваемую концессионером, и реверсивную стоимость, то есть рыночную стоимость имущества по окончании срока концессии.

Этот способ оценки имущества особенно подходит для активов, характеризующихся функциями и поверхностями, имеющими высокий коммерческий риск, например, чтобы сделать концессию более привлекательной для частных инвесторов, чем покупка.

Различные типы ГЧП применялись в мировом развитии инфраструктуры с различными результатами, и было выявлено множество проблем. Ряд факторов в совокупности определяет успех или неудачу инфраструктурного проекта с точки зрения его целей [30].

В целом, модели ГЧП, описанные в литературе, характеризуются следующими условиями [10]:

1. публичная администрация передает имущество частному инвестору с уплатой или без уплаты вознаграждения на срок действия соглашения между ними;
   1. частный инвестор преобразует, расширяет или модернизирует имущество;
   1. публичная администрация четко определяет предоставляемые услуги;
   1. услуги предоставляются частным инвестором посредством управления имуществом в течение определенного периода времени (обычно с ограничениями по тарифам и стандартам эксплуатации) до тех пор, пока актив не будет возвращен в государственную администрацию.

Продажа прав на поверхность на фиксированный срок — это модель ГЧП, широко используемая в странах Содружества. Этот вариант предусматривает, что собственник имущества (свободный владелец) предоставляет другому юридическому лицу — как правило, компании — права на поверхность на основании договора аренды. Концессионер делит договор аренды на ряд договоров аренды, каждый из которых относится к части имущества. Первоначальный договор предусматривает выплату единовременной суммы и арендной платы за землю, которая затем повторяется в различных договорах аренды.

Другой тип договорного партнерства, используемый на практике, — это модель «Строительство, эксплуатация и передача» (Build, Operate and Transfer, BOT), то есть чистая концессионная модель, в которой вознаграждение за услуги, предоставляемые частным инвестором (находящимся на территории и под контролем государственного управления), взимается с конечных пользователей.

Модель BOT предусматривает, что частный инвестор строит или модернизирует актив, финансирует и управляет им с целью получения прибыли, а затем передает его обратно публичному управлению по окончании концессии [31].

В предыдущих исследованиях были применены различные методы и приемы, в основном предлагающие надлежащую организационную структуру, процедуры заключения договоров, методы проектного финансирования и стратегии распределения рисков при реализации проектов по контрактам BOT [32, 33, 34].

Несколько авторов разработали стохастические подходы [35], модели искусственного интеллекта [36] или системы нечеткой логики [37, 38] для определения надлежащего концессионного периода, который может обеспечить интересы как соответствующего правительства, так и частных инвесторов.

Уточнив преимущества метода коммерциализации в рамках ГЧП, данная статья направлена ​​на разработку и тестирование инновационной модели оценки по сравнению с существующими методологиями. Эти модели, действительно, априори исключают возможность продажи публичной собственности, принимая за парадигму большую выгоду от государственно-частного партнерства и определяя количественные методы – иногда довольно сложные – которые оптимизируют процесс реализации и управления ГЧП.

Разработанная в данной статье модель, напротив, рассматривает концессию и аренду, а также продажу и, сравнивая выгоды с помощью финансового подхода, позволяет определить наилучшее решение для публичного субъекта и частного предпринимателя, участвующих в коммерциализации неиспользуемого здания.

---

[1] Tajani F, Morano P. (2014), Concession and lease or sale? A model for the enhancement of public properties in disuse or underutilized WSEAS Transaction on Business and Economics, Vol.11, https://wseas.org/multimedia/journals/economics/2014/a065707-072.pdf .  Франческо Таяни (Francesco Tajani), Пьерлуиджо Морано (Pierluigi Morano) — Кафедра гражданского строительства и архитектуры Политехнического института Бари

Скачать полностью http://tmpo.su/wp-content/uploads/2026/08/Таяни-Морано-КОНЦЕССИЯ-ИЛИ-ПРОДАЖА.pdf